Pacte Dutreil : le rapport de la Cour des comptes enfin dévoilé / Un coût largement sous-estimé par un suivi défaillant

Les grandes lignes avaient fuité dans la presse au début des discussions parlementaires sur le projet de loi de finances pour 2026 le mois dernier. La Cour des comptes vient de publier officiellement son évaluation (exhaustive) du pacte Dutreil, près d’un quart de siècle après sa création. Et à l’inverse d’une récente étude EY sur le sujet, les Sages ne sont pas tendres avec le dispositif.

Selon les données consolidées par la Cour avec l’aide de l’IPP (Institut des politiques publiques), cet outil fiscal, conçu pour favoriser les transmissions d’entreprises familiales en réduisant drastiquement les droits de donation ou de succession, est devenu l’une des niches les plus coûteuses du système français (derrière le credit impôt recherche, à 7,6 milliards d'euros), atteignant 5,5 milliards d’euros en 2024, soit un niveau sans commune mesure avec les estimations budgétaires antérieures. Sans compter que si le dispositif contribue bien à stabiliser l’actionnariat familial, il ne produirait quasiment aucun effet sur l’investissement ou l’emploi, tandis que son champ d’application se serait progressivement éloigné des objectifs initiaux.

Une dépense fiscale largement sous-évaluée pendant plus d’une décennie

Ainsi, entre 2013 et 2016, environ 2 000 transmissions par an ont été réalisées sous pacte Dutreil. Ce nombre a doublé à partir de 2017, pour atteindre 4 000 opérations en 2023 et 5 000 en 2024. Plus de 90 % d’entre elles se sont faites par donation. La Cour pointe cependant un défaut structurel de suivi : de nombreuses transmissions relevant du pacte n’ont pas été identifiées comme telles dans les bases de la Direction générale des finances publiques. Si bien que pendant plusieurs années, les documents budgétaires ont affiché une dépense fiscale annuelle stable autour de 500 millions d’euros.

Certes, le projet de loi de finances pour 2025 l’a remontée à 800 millions. Mais selon la Cour, ce chiffre ne refléterait en rien la réalité. En 2020, le montant réel s’élevait, pour elle, à 1,2 milliard d’euros, à 2 milliards en 2022, 3,3 milliards en 2023 et 5,5 milliards en 2024. La hausse tiendrait en partie à deux très grandes donations effectuées en 2023 et 2024, mais également à l’augmentation continue du nombre de transmissions, possiblement accélérée par la crainte d’un durcissement du dispositif, estiment les Sages.

Un impact économique limité malgré une meilleure stabilité actionnariale

Et 65 % de l’avantage fiscal bénéficierait à seulement 1 % des héritiers ou donataires, soit environ 110 personnes en 2024. Leur avantage individuel moyen atteindrait 30 millions d’euros, contre 500 000 euros pour l’ensemble des bénéficiaires. La quasi-totalité du coût serait imputable à l’abattement de 75 %, la réduction supplémentaire de 50 % représentant environ 100 millions d’euros. Par ailleurs, la dépense fiscale serait fortement concentrée sur les grandes entreprises : les groupes de plus de 500 salariés captant plus d’un tiers de l’avantage total, tandis que ceux de plus de 5 000 salariés en absorbant près d’un cinquième. À l’inverse, les PME industrielles, souvent citées comme la justification principale du pacte, ne représenteraient que 13 % des entreprises transmises et 15 % de la dépense.

Mais ce n’est pas tout. Si l’on compare les trajectoires des entreprises transmises avec ou sans recours au pacte Dutreil entre 2010 et 2018, celles "Dutreil", légèrement plus grandes en moyenne, n’afficheraient pas de différences significatives en termes de rentabilité ou d’investissement avant la transmission, permettant une comparaison fiable. De plus, le taux d’investissement baisserait dans les deux groupes, passant de 5,2 % à 4,5 % dans les cinq années suivant la transmission. L’évolution de l’emploi ne diffère pas non plus, et la probabilité pour les salariés de rester en poste ou en emploi serait comparable dans les deux situations. En d’autres termes, si le pacte renforce la stabilité du capital familial, il ne générerait ni surcroît d’investissement ni dynamique particulière d’emploi, révèle la Cour des comptes.

Un dispositif permissif, parfois en contradiction avec ses objectifs

Elle estime en outre que plusieurs aspects du dispositif se sont éloignés de son ambition initiale. Le pacte Dutreil pourrait ainsi s’appliquer à des opérations de family buy out, dans lesquelles un héritier rachète les parts de ses frères et sœurs via une holding qui emprunte pour financer la soulte. Celle-ci bénéficie alors de l’abattement, même si le résultat final est la sortie de certains membres de la famille, à rebours de l’esprit du dispositif.

Le périmètre de l’actif éligible est également très large : des titres et biens non liés à l’activité opérationnelle - y compris de l’immobilier ou une trésorerie largement excédentaire - peuvent être inclus dans l’assiette bénéficiant de l’abattement. Enfin, l’étude de l’IPP révèle une hausse des changements de contrôle à partir de la cinquième année, correspondant exactement à la fin des engagements légaux de conservation des titres. Dans certains cas, la stabilité familiale semble donc limitée au strict nécessaire pour obtenir l’avantage fiscal.

Vers une réforme de grande ampleur

Face à ces constats, la Cour des comptes appelle à une révision profonde du pacte Dutreil. Elle propose un recentrage du dispositif en limitant d’abord les cas d’optimisation fiscale : exclusion des actifs non professionnels, suppression de l’avantage en cas de family buy out, disparition du pacte "réputé acquis" et possible réduction de l’abattement en cas de revente rapide après l’expiration des engagements.

Elle recommande ensuite une réduction globale de la dépense fiscale, en particulier par une diminution de l’abattement de 75 %, accompagnée d’un recours facilité au paiement différé et fractionné. La Cour estime aussi pertinent de réduire ou supprimer l’abattement pour les activités réglementées, d’introduire une dégressivité au-delà d’un certain montant transmis et de réserver les taux les plus favorables aux entreprises véritablement exposées à la concurrence internationale.

Des voeux pour l’heure partiellement exaucés. Dans le cadre de l’examen de la première partie du projet de loi de finances pour 2026, les députés ont adopté deux amendements en séance publique visant d’une part à exclure les biens personnels du dispositif, et d’autre part à augmenter la durée de détention minimale des actions transmises.