Faut-il rapprocher les assiettes de la CSG et des cotisations sociales ? / Le Conseil des prélèvements obligatoires ouvre le débat

Faut-il unifier les bases de calcul de la contribution sociale généralisée (CSG) et des cotisations sociales ? C’est la question, à la fois technique et éminemment politique, que la Commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale a posée au Conseil des prélèvements obligatoires (CPO). Dans un avis adopté à la majorité de ses membres et rendu public ce 28 octobre, le CPO s’est donc penché sur le sujet.

Un paysage fragmenté par des décennies de dérogations

Premier constat : au fil des années, le système des prélèvements sociaux s’est complexifié sous l’effet d’une accumulation de dispositifs dérogatoires - les fameuses niches sociales. Ces mesures, conçues pour encourager certains comportements ou soutenir le pouvoir d’achat, prennent la forme d’exonérations (réductions des montants dus) ou d’exemptions (sortie de certains revenus de l’assiette des prélèvements). Ces dernières, souligne le CPO, ont une conséquence directe sur les droits sociaux des salariés, puisqu’elles diminuent la base sur laquelle sont acquises les prestations contributives (maladie, retraite, chômage).

Ainsi, en 2024, pas moins de 41 dispositifs concernaient l’assiette des contributions et cotisations sociales. Parmi eux : les aides directes des entreprises (titres-restaurant, chèques vacances), les indemnités de rupture, les attributions gratuites d’actions ou encore les options sur actions. Ces avantages bénéficient souvent d’un régime favorable, assorti de contributions spécifiques (jusqu’à 30 %), bien inférieur au droit commun. Pour mémoire, la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale a rejeté ce lundi une disposition du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 prévoyant une contribution de 8 % sur les aides directes versées aux salariés, signe que le sujet est sur la table du législateur.

Un manque à gagner massif pour la Sécurité sociale

Par ailleurs, certaines formes de rémunération, comme la participation, l’intéressement ou la protection sociale complémentaire, sont quant à elles soumises à la CSG mais exemptées de cotisations sociales. Les employeurs s’acquittent d’un forfait social, dont le taux varie de 8 à 20 %, censé compenser l’absence de cotisations.

Or, le coût de ces dispositifs n’est pas neutre : 14,6 milliards d’euros de cotisations et 2 milliards d’euros de CSG et CRDS auraient échappé aux caisses sociales en 2024, selon le CPO. À cela s’ajouteraient 1,3 milliard d’euros liés à des dispositifs catégoriels spécifiques à certaines professions.

Au total, plus de 17 milliards d’euros échapperaient chaque année au financement de la protection sociale, sans que leur efficacité soit démontrée. "Leur efficacité pour remplir les objectifs de politique publique qui leur ont été assignés n’est souvent pas évaluée ; quand elle l’est, ces évaluations sont rarement positives", note le CPO.

Vers une assiette unifiée ?

Aussi, le Conseil estime donc que le rapprochement entre la CSG (qui sert déjà de référence pour l’ensemble des prélèvements sociaux) et les cotisations sociales pourrait renforcer la cohérence du système de prélèvements et améliorer la soutenabilité financière de la Sécurité sociale. Pour cela, il recommande plusieurs pistes, comme limiter fortement les exemptions d’assiette, en commençant par les plus coûteuses et les moins justifiées ; universaliser totalement la CRDS ; soumettre à la CSG - voire au forfait social - les aides directes aux salariés et les dispositifs déjà soumis à des contributions spécifiques ; supprimer les exemptions dont les évaluations existantes ne démontrent pas l’efficacité, et soumettre au forfait social les dispositifs jugés efficaces ou en attente d’évaluation, afin d’assurer une forme de compensation financière.

Et le CPO d’avertir néanmoins : "tout élargissement d’assiette renchérit mécaniquement le coût du travail ". L’impact économique global dépendra donc de l’usage du surcroît de recettes : baisse des taux, réduction du déficit public ou financement de nouvelles dépenses sociales.