ETS 2 : une bombe climatique à retardement pour la trésorerie des entreprises ? / Entre substitution et cumul avec la fiscalité carbone française, l’Etat va devoir choisir

À l’horizon 2027, un tournant majeur attend les Européens dans leur politique climatique. Dans le cadre du plan "Fit for 55", l’Union européenne s’apprête en effet à étendre le principe du marché carbone aux carburants utilisés par les ménages et les petites entreprises, via la création d’un nouveau dispositif : l’ETS 2. Derrière cet acronyme technocratique, l’objectif est clair : généraliser le principe du "pollueur-payeur" afin d’accélérer la transition écologique. Si l’attention est louable en visant à créer un signal-prix harmonisé à l’échelle de l’Union européenne pour orienter les investissements vers des alternatives bas carbone, à y regarder de plus près, comme l’ont fait Raphaël Trotignon et Adrien Benoist de Rexecode, sa mise en œuvre concrète soulève d’ores et déjà des incertitudes majeures.

Une extension sans précédent du marché du carbone

Pour mémoire, depuis 2005, le système européen d’échange de quotas d’émissions de gaz à effet de serre, plus connu sous le nom de marché ETS (pour Emissions Trading System), ne concerne que les grandes installations industrielles intensives en énergies (raffinage, acier, ciment, chimie, etc.), les producteurs d’électricité, ou encore les compagnies aériennes opérant au sein de l’Union européenne. Avec la mise en place des ETS 2, le mécanisme de tarification du carbone devrait ainsi être élargi à des secteurs jusqu’ici exclus : les carburants consommés dans le bâtiment et le transport routier, et les émissions liées aux consommations énergétiques non couvertes par l’ETS 1, soit près de la moitié des émissions territoriales françaises (182 MtCO₂e en 2024), chiffre le cabinet d’études.

Dans cette optique, à partir du 1^er janvier 2027 (sauf si les prix du gaz et du pétrole étaient jugés exceptionnellement élevés, ce qui permettrait de reporter le démarrage à 2028), ce ne sont plus les émetteurs directs comme dans l’ETS 1, mais tous les distributeurs de carburants fossiles - que ce soit du gazole, de l’essence, du fioul domestique ou du gaz naturel – qui devront acheter des quotas d’émissions pour chaque tonne de CO₂ émise par les produits qu’ils vendent. "Le prix de ces quotas, déterminé par le marché, sera répercuté dans le prix de ces carburants et combustibles payé par le consommateur", anticipent les auteurs.

Une question politique à trancher

L’un des grands enjeux du futur système ETS 2 réside donc dans le prix du quota carbone qui s’y établira. Or, s’il est impossible de prédire avec certitude la valeur future du fait de la logique du marché, la Commission européenne a néanmoins prévu un mécanisme de plafonnement progressif, avec un prix plafond dit "souple" fixé à 45 euros/tCO₂ (en euros 2020, soit environ 56 euros/ tCO₂ en 2025). Mais en raison de la volatilité, d’autres simulations évoquent des prix allant de 60 à 260 euros/tCO₂ à l’horizon 2030, une fourchette très large qui rend l’impact réel sur les prix difficile à anticiper, souligne Rexecode.

Un flou d’autant plus préoccupant, pour le cabinet d’études, que la France n’a pas encore tranché sur un autre point fondamental : la coexistence ou non de l’ETS 2 avec la fiscalité carbone nationale existante (fixée depuis 2018 à 44,6 euros/tCO₂). Le gouvernement devra donc choisir entre une substitution (remplacer la taxe nationale par le mécanisme européen) ou une superposition (cumul des deux).

Un choix déterminant sur l’ampleur du choc tarifaire ressenti par les ménages et les entreprises, alerte le cabinet d’études. Dans un scénario de superposition, où le prix de l’ETS 2 à 50 euros/tCO₂ - hypothèse médiane - s’ajouterait à la taxe carbone nationale, les auteurs estiment que le surcoût pour les ménages français atteindrait 4,8 milliards d’euros par an, contre seulement 0,5 milliard en cas de substitution. Pour les entreprises, l’écart est identique : un surcoût potentiel de 4,2 milliards d’euros en cas de double imposition, contre 0,5 milliard en cas de remplacement pur et simple. "Les ménages et les entreprises les plus exposés (forte utilisation de véhicules thermiques, bâtiments mal isolés) subiraient un surcoût plus important pouvant aller jusqu’à trois fois l’impact moyen", insistent-ils.

Des compensations possibles mais coûteuses

Certes, des mécanismes nationaux de redistribution pourraient permettre de faciliter l’acceptabilité du nouveau dispositif. Mais, à quel prix ? Rexecode avance qu’ils pourraient coûter jusqu’à 2,1 milliards d’euros par an à l’Etat sur les ménages, tandis qu’une compensation de 25 % de certaines entreprises représenterait une dépense d’environ un milliard d’euros, voire 2 milliards pour la moitié d’entre elles. Ce faisant, le coût total des compensations, entre ménages modestes et entreprises vulnérables, se situerait entre 2 et 4 milliards d’euros par an, soit environ la moitié des recettes que la France percevrait des enchères de quotas ETS 2, estimées quant à elles à 7 milliards d’euros dans l’hypothèse d’un prix de 50 euros/tCO₂.

Mais une autre donnée vient troubler cette équation budgétaire : si l’État décide de supprimer la taxe carbone nationale, il perdra en contrepartie près de 7 milliards d’euros de recettes fiscales. Dans ce contexte, "si les revenus importants générés par les enchères offrent en théorie les moyens de financer des mesures d’accompagnement et de préserver l’acceptabilité sociale du dispositif, l’ampleur de ces recettes reste incertaine et, en France, les modalités précises de leur utilisation restent à définir", s’interrogent les auteurs.