Aides aux entreprises : le Haut-Commissariat au Plan répond à la commission d’enquête sénatoriale / Un appel à trancher la question méthodiquement

Combien la France dépense-t-elle réellement chaque année pour soutenir ses entreprises ? La question revient inlassablement dans le débat public, d’autant plus brûlante à l’heure où les finances publiques se tendent. Les chiffres circulent, parfois contradictoires : 70 milliards pour l’Insee, 98 milliards pour le président de la République ou encore 150 milliards pour le ministre de l’Economie. Pour la Commission d’enquête sénatoriale, pilotée par Olivier Rietmann et Fabien Gay, qui a rendu son rapport au début du mois de juillet, le chiffre serait même de 211 milliards d’euros pour l’année 2023, selon ses propres calculs.

Dans une note, rédigée par Mohamed Harfi, du département Travail, Emploi, Compétences, publiée ce jeudi, le Haut-Commissariat au Plan (HCP), dirigé par Clément Beaune, tente de mettre de l’ordre.

Du simple au quadruple

Premier constat : il n’existe aucune définition consensuelle de ce qu’est une "aide publique aux entreprises". La complexité est telle que le montant total varie selon les sources et les périmètres retenus. Ainsi, si l’on se limite à la définition juridique des aides d’État, telle qu’utilisée par la Commission européenne - c’est-à-dire les aides ciblées qui dérogent aux règles de concurrence - le montant s’élevait à 45 milliards d’euros en 2022, dont environ 20 milliards relevaient de mesures exceptionnelles liées au Covid.

Une lecture plus large intégrant les subventions, les dépenses fiscales, les aides financières (prêts, garanties, participations), ainsi que certaines exonérations ciblées de cotisations sociales, permet d’atteindre 112 milliards d’euros en 2023. Et si l’on ajoute les allègements généraux de charges sociales - comme les réductions sur les bas salaires - , qui s’appliquent à toutes les entreprises, ce total pourrait frôler les 180 milliards d’euros. Autrement dit : selon la manière dont on définit l’aide, le montant peut quasiment quadrupler.

Une architecture complexe, souvent illisible

Mais cette hétérogénéité ne se limite pas aux définitions. Le système français d’aides publiques repose sur des centaines de dispositifs : 175 mesures budgétaires, 234 dispositifs fiscaux, 40 exonérations sociales, dénombre le HCP, auxquels s’ajoutent encore les aides locales et européennes. Par ailleurs, beaucoup de ces dispositifs poursuivent des objectifs variés, comme le soutien à l’innovation, à l’emploi, à la transition énergétique, etc.

Une architecture complexe qui produit un double effet pervers. D’une part, les entreprises elles-mêmes ont souvent du mal à s’y retrouver. Les dispositifs sont instables, peu lisibles, parfois redondants, les plus grandes étant mieux armées pour en tirer parti. À l’inverse, les petites et moyennes entreprises peinent à naviguer dans ce millefeuille. Un déséquilibre qui alimenterait un sentiment d’iniquité et pourrait nourrir les critiques sur la pertinence de certains soutiens. D’autre part, la note souligne qu’un grand nombre de mesures perdurent sans que leur efficacité économique - ni leur justification en termes d’objectifs publics - ne soit jamais réexaminée. Pour Clément Beaune, ce brouillard ne peut que nuire : "une aide n’est pas un cadeau. Elle doit être mesurée à l’aune de son efficacité".

Fixer un périmètre clair et évaluer régulièrement

Dans ce contexte, plutôt que de proposer une refonte totale, le Haut-Commissariat plaide pour une évolution méthodologique. Trois leviers sont mis en avant : d’abord, fixer un périmètre de référence stable en établissant chaque année un périmètre officiel et constant des aides aux entreprises, et distinguant clairement les soutiens ciblés, les dépenses fiscales, les exonérations sociales, et les aides financières, à l’instar des "jaunes budgétaires" annexés aux projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale.

La note recommande également de mettre en place une méthodologie d’évaluation homogène, fondée sur des indicateurs d’impact et des seuils de coût. L’idée : concentrer les efforts sur les dispositifs les plus coûteux et les plus structurants. Une évaluation tous les trois à cinq ans est suggérée. Et Clément Beaune de s'interroger : "pour amener de la clarté et de l'apaisement au débat, on pourrait se demander si le terme d'aides ne devrait pas être abandonné... Car ces soutiens sont très divers et ne répondent pas à une logique de solidarité, mais d'efficacité. La clé n'est donc pas de savoir si ces dispositifs sont plus ou moins nombreux, mais si l'argent dépensé atteint l'objectif fixé. Encore faut-il le mesurer...". 

Vers un consensus européen ?

Enfin, le Haut-Commissariat suggère que cette clarification dépasse le cadre national. Aujourd’hui, la Commission européenne ne publie que les aides conformes à la réglementation sur la concurrence, ce qui ne permet pas de comparer efficacement les politiques de soutien entre États membres. Une réflexion sur un cadre européen élargi serait donc, selon le HCP, à engager.