Budget 2025 : qu’est-ce que la règle de l’entonnoir / Un projet de loi de finances rectificative est-il inévitable ?

C’est le grand flou. Alors que le discours de politique générale du nouveau Premier ministre, François Bayrou, n’est pas venu éclairer les entreprises sur leur futur sort fiscal, les débats parlementaires sur le projet de loi de finances pour 2025 ont repris leur cours ce mercredi au Sénat, là où ils s’étaient arrêtés à la censure du gouvernement Barnier, sans changement flagrant dans l’examen du texte (vote solennel prévu le 23 janvier prochain).

Des informations au compte-goutte

Certes, quelques pistes ont déjà été évoquées comme une taxe visant à limiter l’optimisation fiscale pour les hauts patrimoines, annoncée par François Bayrou à l’Assemblée nationale mardi, et qui viendrait remplacer, selon la nouvelle ministre des Comptes publics, Amélie de Montchalin, dès l’année prochaine (projet de loi de finances pour 2026), la CDHR (contribution différentielle sur les hauts revenus) imaginée par le gouvernement Barnier, qui elle pourrait être appliquée sur les revenus 2025 par un système d’acompte pour éviter de tomber sous le coup des mesures jugées anticonstitutionnelles, selon le principe de la non-rétroactivité en matière fiscale.

Par ailleurs, Amélie de Montchalin s’est également dite prête à conserver, mais là aussi pour un an seulement, la mesure de surtaxe sur l’impôt sur les sociétés prévue dans le projet de loi de finances initial présenté par Antoine Armand et Laurent Saint-Martin à l’automne dernier.

Des amendements en lien direct avec les dispositions du budget restant à examiner

Encore faudrait-il connaître la procédure législative que le gouvernement Bayrou souhaite désormais suivre. Sur ce sujet, même les parlementaires s’interrogent. Pour Éric Coquerel, président de la Commission des Finances de l’Assemblée nationale, de telles dispositions ne pourraient pas figurer dans le texte actuellement examiné par le Sénat, en raison de la règle constitutionnelle dite de "l’entonnoir".

Cette règle suppose, en effet, que seuls sont recevables les amendements en relation directe avec les dispositions restant en discussion. Or, le Sénat ayant examiné et adopté la première partie du projet de loi de finances pour 2025, c’est-à-dire celle portant sur les recettes (et donc les mesures fiscales), les débats traitent désormais, depuis ce mercredi, uniquement de la seconde partie, sur les dépenses, et ce mission par mission. Il est donc impossible pour l’heure que de nouvelles dispositions fiscales soient introduites et examinées par les sénateurs. "Les seules exceptions concernant les amendements destinés à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec des textes en cours d’examen ou à corriger une erreur matérielle ", explique-t-on à l’Assemblée nationale.

Une CMP encore plus stratégique

Dans ce contexte, l’exécutif n’aurait d’autre choix que d’attendre la future commission mixte paritaire (CMP), qui pourrait avoir lieu aux alentours du 30 janvier, pour tenter de modifier l’ensemble du projet de loi de finances et négocier, avec les élus de l’Assemblée nationale qui avait rejeté le texte sous Barnier, un compromis. Un examen qui se fera sur la base de "la petite loi" adoptée par le Sénat.

À noter d’ailleurs que le gouvernement ne peut pas formellement déposer d’amendement en CMP mais par le biais des parlementaires présents autour de la table des discussions (d’où l’importance de la composition d’une telle instance législative : 7 sénateurs et 7 députés dont un par roulement entre trois groupes compte tenu de la fragmentation du palais Bourbon : Écologiste, Horizons et Les Démocrates. C’est un député Écologiste qui pourrait y siéger cette fois-ci). L’exécutif ne peut pas, en outre, amender des dispositions qui ne figurent pas dans le texte initial imaginé par le gouvernement Barnier, c’est-à-dire par exemple de revenir sur des crédits d’impôts dont des modifications n’étaient pas prévues à l’annonce du projet de loi de finances 2025.

Mais là encore rien n’est assuré pour le gouvernement, puisque si la CMP échouait, le dernier mot serait alors donné à l’Assemblée nationale dans le cadre d’une nouvelle lecture par le Parlement début février.

La marge de manœuvre du gouvernement pour mettre à bien ses ambitions semble mince. Reste qu’il pourrait toutefois recourir à un projet de loi de finances rectificative, seul véhicule permettant de modifier fiscalité hors projet de loi de finances, sans attendre le budget 2026.