Retraites : d’où sortent les 55 milliards d’euros de déficit pointés par François Bayrou ? / Guerre de comptables en vue

La situation financière du régime des retraites est-elle bien pire qu’on ne le croit ? C’est l’une des rares données chiffrées sur lesquelles François Bayrou, Premier ministre, s’est attardé hier lors de sa déclaration de politique générale à l’Assemblée nationale. "Le système par répartition que nous affichons voudrait, dans son principe, que chaque année, les actifs assument le versement de ces pensions. Or, les employeurs et les salariés privés et publics, sur ces 380 milliards, versent à peu près 325 milliards par an", a indiqué le locataire de Matignon. "Restent 55 milliards, versés par le budget des collectivités publiques et au premier chef, le budget de l’État, à hauteur de quelque 40 ou 45 milliards. Or, ces 40 ou 45 milliards annuels, nous n’en avons pas le premier centime", a-t-il ajouté.

Le Conseil d’orientation des retraites évoque un déficit de 0,2 % du Produit intérieur brut (PIB) pour 2024, soit environ 6 milliards d’euros. Comment réconcilier ces deux mesures ? En fait, la quarantaine de milliards d’euros évoquée par François Bayrou représente entre autres le surplus de cotisations employeurs versées par l’État pour équilibrer le régime de retraites des agents publics.

Quand le privé cotise à hauteur de 27,5 % du salaire brut, c’est 85,4 % pour l’État. "Si le taux implicite de cotisation employeur est plus élevé dans le secteur public que dans le secteur privé, c’est qu’il est lié à une faible dynamique de l’assiette cotisante associée à une modération des embauches et des coûts salariaux dans la fonction publique de l’État (effectifs maîtrisés, gel du point d’indice, part croissante de la part des primes dans la rémunération)", explique Gilbert Cette, président du COR, dans une note publiée vendredi dernier. Pour mémoire, on compte 0,9 cotisant pour 1 bénéficiaire dans le régime de la fonction publique d’État, à comparer avec les ratios du régime général de base du privé (1,46 cotisant pour 1 bénéficiaire), du régime complémentaire (2 cotisants pour 1 bénéficiaire) et de l’ensemble des régimes (1,7 cotisant pour 1 bénéficiaire).

Outre la cause démographique, cette surcotisation serait-elle liée à des pensions publiques plus généreuses ? Non, affirme le COR, qui cite une étude de la Drees indiquant qu’en appliquant les règles du privé au public, les pensions des fonctionnaires sédentaires (en excluant les catégories actives) nés en 1958 auraient été en moyenne 1,5 % plus élevées, sous l’hypothèse d’une rémunération brute égale et d’un âge de départ inchangé.

"Ce qui est parfois présenté comme une indigence résulte en fait d’une gestion très exigeante de la masse salariale publique", fait valoir Gilbert Cette. "Si la masse salariale publique avait doublé, l’assiette des cotisations aurait fortement progressé et aurait ainsi contribué positivement au solde du système de retraite", fait remarquer l'économiste. Le solde de l’ensemble des administrations publiques en aurait toutefois été gravement affecté à cause des dépenses supplémentaires de masse salariale qu’aurait dû assumer l’État.

Depuis plusieurs années, il est reproché au COR, notamment par Jean-Pascal Beaufret, ancien directeur général des Impôts, et l’Institut Molinari, de ne pas présenter un solde qui, notamment, égaliserait le taux de cotisation de l’État et celui du privé. D’après eux, cela permettrait de faire apparaître des transferts publics importants au régime de retraites et donc le "déficit caché" qu’ils couvrent. À noter qu’il existe bien d’autres transferts : l’État verse également des subventions d’équilibre aux régimes spéciaux de la RATP, de la SNCF, des marins ou encore des ouvriers de l’État.

En réponse à cela, le COR rétorque qu’il utilise la convention comptable retenue par le gouvernement et les parlementaires pour la présentation des projets de loi de finances (PLF) et projets de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS). "C’est un débat, le débat au fond peut avoir lieu et, franchement, si vous l’avez au Parlement et si vous changez la manière de comptabiliser le déficit en LFSS, il est clair que les membres du COR, mais je pense tout le monde et notamment les parlementaires, les administrations, on changera la manière dont on calcule le déficit", avait déclaré Pierre-Louis Bras, ancien patron du COR, devant les députés commissions des Finances et des Affaires sociales de l’Assemblée nationale en janvier 2023.

"Toute affectation de ressources au-delà des cotisations réelles peut être discutée. Le Haut-commissariat au plan [alors dirigé par François Bayrou, ndlr] propose une autre présentation qui n’est pas plus pertinente que la convention EPR [équilibre permanent des régimes, ndlr] utilisée par le COR", écrivait l’instance dans son dernier rapport de juin 2024.

Fort heureusement, retenir une autre convention n’aurait pas pour effet de gonfler le déficit public. Toutefois, les contributions de chacune des composantes (État, Sécurité sociale, collectivités locales) au solde public évolueraient. Par exemple, "sur les plus de 1 000 milliards de dettes supplémentaires accumulées par notre pays ces 10 dernières années, les retraites représentent 50 % de ce total ", a déclaré François Bayrou, qui a repris le calcul effectué par Jean-Pascal Beaufret, au côté duquel il avait rendu visite au COR en septembre 2023 pour débattre de ces conventions comptables. "Comment croire à une présentation officielle qui attribue à l’État 100 % des déficits, alors qu’il n’est à l’origine que de 37 % des dépenses publiques ?", pointait Jean-Pascal Beaufret, dans la revue Commentaire, à l’automne.

Dans le cadre de la remise en chantier de la dernière réforme des retraites repoussant l’âge de l’ouverture des droits à la retraite à 64 ans en 2030, François Bayrou a annoncé confier une mission flash, non pas au COR, mais à la Cour des comptes, pour établir "un constat et des chiffres indiscutables" quant à l’état actuel et précis du financement du système de retraite.

Hier, Pierre Moscovici, Premier président de la Cour des comptes, a été amené à réagir sur le trou de 55 milliards d’euros évoqué par le Premier ministre. "Ce sont des chiffres que j’ai lus, et qui sont possibles et plausibles, mais ils sont particuliers […]. Ils mettent en évidence ce qui est à la charge de l’État, mais on peut raisonner autrement", a-t-il déclaré. "Je ne les prends pas comme la base de départ des travaux que nous allons mener. Nous donnerons nos chiffres", a-t-il prévenu.