Série d'été - ces jeunes leaders qui construisent la France de demain / Nathalie Georges, cheffe du service des politiques macroéconomiques & des affaires européennes de la direction générale du Trésor

« Au Trésor, on se jette à l’eau pour se former ». Bien des années avant d’être plongée dans le grand bain à Bercy, Nathalie Georges naviguait à vue. En prépa, à Lyon, la jeune femme se lance dans le cursus B/L, une hypokhâgne aux accents mathématiques, sans réellement savoir de quoi son avenir sera fait. « L’aspect pluridisciplinaire m’a beaucoup plu », relate-t-elle dans un entretien accordé à WanSquare. Elle y fera la connaissance, et s’éprendra, des sciences économiques et sociales. « C’est une clé fascinante de compréhension du monde, en particulier la sociologie », soutient-elle.

A l’issue de ces deux années, Nathalie Georges entrera à l’Ecole normale supérieure (ENS) de Paris-Saclay où elle se spécialisera en économie afin d’élargir son champ d’opportunités professionnelles. Contrairement à bon nombre de ses condisciples, elle se refusera à présenter le concours de l’agrégation, ne souhaitant pas enseigner. La perspective d’un doctorat s’impose davantage à l’issue du master 2. C’est alors que Dominique Méda, figure reconnue de la sociologie du travail, qu’elle admire et auprès de laquelle elle avait travaillé quelques années auparavant, se rappelle à son bon souvenir en lui proposant de la rejoindre au Centre d’études de l’emploi (CEE). Elle accepte et le directeur de l'organisme, Pierre Ralle, lui ouvrira de nouveaux horizons. « Me lancer dans une thèse pendant trois ans me rebutait, et il m’a parlé du concours des administrateurs de l’Insee, dont il était, cela m’a tentée », explique Nathalie Georges, qui intégrera ce corps d’experts en économie et statistiques formés à l’ENSAE.

Poisse bercyenne

Cela débouchera sur son arrivée à la direction générale du Trésor (DG Trésor) où elle sera aux prises avec les finances publiques dans un contexte sacrément explosif : la crise financière mondiale. « Les projets de loi de finances rectificative s’enchaînaient tandis qu’on avait affaire à un choc sans précédent sur les finances publiques », pointe celle qui fit ses armes aux côtés d’Antoine Deruennes et Stéphane Sorbe, respectivement aujourd’hui directeur général de l’Agence France Trésor et chef du service des finances publiques et des politiques sociales de la DG Trésor. « C’est un petit monde », observe Nathalie Georges.

Ce sont les affaires européennes auxquelles elle se frottera par la suite dans un moment là encore décisif puisque le Vieux Continent est frappé par la crise des dettes souveraines. « Je suis un sacré chat noir », sourit-elle. Pour son pot de départ, ses collègues lui offriront un yuan. « Vu la situation dans laquelle tu laisses l’euro, voilà au cas où pour t’acheter une baguette », plaisanteront-ils. Nathalie Georges aura travaillé principalement sur la dimension économique et financière de la crise grecque, notamment la restructuration de la dette privée grecque (PSI), les programmes d’ajustement économique et budgétaire et la mise en place des dispositifs européens de soutien financier, dont le Fonds européen de stabilité financière (FESF) qui deviendra le Mécanisme européen de stabilité (MES). « J'ai appris la négociation et découvert le fonctionnement de l’Union européenne avec des interactions parfois tendues entre partenaires », relève-t-elle.

Un détour rue Cambon

La suite de son parcours se déroulera dans une ambiance plus monacale, Nathalie Georges quittant le Trésor pour intégrer la Cour des comptes. Contrairement à la gestion de crise, où les événements imposent constamment leur rythme, l’institution de la rue Cambon lui permet d’approfondir ses analyses et de prendre le temps de construire des conclusions solides. « J’éprouvais le besoin de remettre la main sur mes sujets et de maîtriser mon agenda », résume la jeune femme. Elle travaillera à la première chambre ainsi qu’au Haut conseil des finances publiques (HCFP) comme rapporteure sous le haut patronage de Jean-Philippe Cotis, ancien directeur général de l’Insee, puis de François Monier.

Côté Cour, son premier rapport, en collaboration avec le magistrat François Ecalle, s’intéresse à la gestion de la masse salariale publique et analyse les moyens de maîtriser durablement les effectifs des administrations ainsi que les conséquences des transferts de compétences entre services publics, « un sujet toujours d’actualité ». Plus tard, elle se penche sur l’avenir de La Poste, confrontée à une mutation profonde de son modèle économique. Alors que le volume de courrier connaît une baisse continue, celle qui fera les tournées du facteur à vélo électrique réfléchit aux conséquences industrielles de cette évolution et à la nécessité d’adapter l’organisation du groupe. « A l’époque, le débat portait entre autres sur la diversification du métier de facteur, un actif considérable qu'il fallait valoriser autrement que par la simple distribution du courrier », pointe-t-elle.

Faire ≠ faire faire

Elle signe ensuite son retour au Trésor, l’opportunité lui étant pour la première fois offerte de prendre la tête d’un bureau, celui dédié aux prévisions des prélèvements obligatoires et à la fiscalité des entreprises. L'expérience l'a surtout marquée par la découverte du management. « Devenir un bon expert ne prépare pas automatiquement à encadrer des collaborateurs », insiste Nathalie Georges, regrettant qu’en France il aille de soit de promouvoir les meilleurs techniciens comme chefs. « Il faut accepter de se former au management, de reconnaître qu’on ne maîtrise pas spontanément cette dimension du métier et de développer une véritable culture de l'accompagnement des équipes », souligne-t-elle.

Sur le fond, au cours de cette période, son bureau a notamment fait le bilan fiscal du quinquennat de François Hollande en mesurant l’effort en recettes réalisé sur cinq ans et en le ventilant entre entreprises, ménages et taxes indirectes. « Cela a l’air facile sur le papier mais c’est loin d’être le cas », indique-t-elle. D’autre part, son équipe a pris part au lancement du premier quinquennat d'Emmanuel Macron, marqué par la préparation de la loi de programmation des finances publiques pour la période 2018-2022 où les travaux consistèrent à examiner des scénarios alternatifs de redressement des finances publiques. « En début de mandat le champ des possibles est large. Chacun d’entre eux portait le nom d’une île grecque, on les a toutes épuisées », sourit-elle. Il y eu également les premières réformes du gouvernement d’Edouard Philippe, notamment la diminution du taux de l'impôt sur les sociétés.

Cheffe au carré

Puis, après un court passage à la tête du bureau « Échanges extérieurs et risque-pays », qui analyse le commerce extérieur de la France et les grandes économies émergentes, la normalienne candidatera au poste de sous-directrice des politiques macroéconomiques désirant accroître ses responsabilités managériales. Retenue, elle deviendra ainsi responsable de trois bureaux, « manager de managers ». Quatre années palpitantes, avec chacune sa couleur, l’attendent.

Au début, sur le plan intérieur, le contexte est assez paisible, la France a ramené son déficit public sous les 3% du PIB tandis que la croissance est soutenue (2,1% en 2019). Nathalie Georges tiendra la chaise du Comité de politique économique, organe bruxellois assistant le Conseil de l'Union européenne composé notamment de hauts fonctionnaires issus de chaque Etat membre. Les travaux de l’instance portaient alors principalement sur la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques. La France était concernée du fait de l’ampleur de son taux d’endettement public mais l’Allemagne aussi en lien avec son excédent extérieur massif, deux situations risquant de générer des retombées néfastes pour leurs partenaires.

Équations confinées

Survient la crise pandémique et son cortège de défis. D'un côté, elle a imposé le management à distance, avec des équipes parfois isolées et des outils de visioconférence encore peu fiables. Cette période a été particulièrement difficile sur le plan humain et organisationnel. De l’autre, Nathalie Georges enfilera sa blouse d’épidémiologiste. Les équipes du Trésor ont été amenées à développer de nouvelles méthodes d'analyse, couplant un modèle macroéconomique à des travaux de l’Institut Pasteur afin d'estimer le temps nécessaire à ce que l’ensemble de la population soit immunisée.

Dans un contexte inédit, il faudra également chiffrer le recul du PIB sur l’ensemble de 2020, que le Trésor estimera au printemps 2020 à 8% (-7,6%, selon les comptes nationaux). « On tremble un peu quand on l’annonce au ministre », déclare-t-elle. « Dire que l'incertitude était présente serait un euphémisme : on n’avait jamais mis l’économie sous cloche et 25% de la main d’œuvre en chômage partiel pendant le confinement », raconte Nathalie Georges. Pendant l’été, la jeune femme bûchera aussi sur le plan de relance de 100 milliards d’euros, baptisé France Relance, visant notamment à ramener l’économie tricolore au plus vite à son niveau d’avant-crise.

Son fils, sa bataille

En 2021, l’économiste confie qu’elle a eu deux enfants. Le jour de notre échange, dans son bureau du bâtiment Vauban à Bercy, elle souhaite nous présenter l'un deux et son prénom est pour le moins original. "Voici le plan national de relance et de résilience (PNRR), il m’a fallu neuf mois pour faire aboutir les négociations avec la Commission européenne", lance-t-elle. Il pèse son poids (800 pages), faisant presque ployer la table basse sur laquelle Nathalie Georges le dépose. 

À l’été 2020, les Vingt-Sept s’étaient accordés pour recourir à un endettement commun afin de financer un plan de relance européen de 750 milliards d’euros, destiné à atténuer les conséquences économiques et sociales de la pandémie tout en accélérant les transitions numérique et écologique des États membres.

Les fonds sont attribués sous forme de prêts ou de subventions, la France ayant choisi de solliciter uniquement ces dernières. Les versements effectués par Bruxelles entre 2021 et 2026 sont conditionnés au respect de jalons (objectifs qualitatifs) et de cibles (objectifs quantitatifs) définis dans les PNRR présentés par chaque État à la Commission européenne. Grâce à ce dispositif, la France devrait percevoir au total 40 milliards d’euros, soit l’équivalent de 40 % du montant de France Relance.

Du masque aux missiles

Au sortir de la crise sanitaire, le retour à la normale est de courte durée pour les équipes du Trésor. L'invasion de l'Ukraine par la Russie, le 24 février 2022, bouleverse brutalement les priorités de l'administration économique française. Le lendemain du déclenchement de la guerre, une réunion informelle des ministres des Finances de l'Union européenne (Ecofin), organisée à Bercy dans le cadre de la présidence française du Conseil de l'Union européenne, voit son agenda entièrement réorganisé pour répondre à l'urgence géopolitique. Initialement absente de cette réunion, Nathalie Georges est finalement accréditée afin d'évaluer les conséquences économiques immédiates du conflit.

Comme lors de la pandémie de Covid-19, les économistes de sa sous-direction sont mobilisés pour produire les premières évaluations du choc. Leur mission consiste à mesurer les répercussions sur plusieurs canaux économiques : flambée des prix de l'énergie, perturbations des échanges commerciaux, hausse de l'incertitude pesant sur les marchés financiers et conséquences sur le commerce extérieur européen. Leur travail ne se limite pas au diagnostic initial, il porte également sur le calibrage des réponses et sur le suivi des effets indirects des politiques économiques, notamment lorsque plusieurs États mettent simultanément en œuvre des dispositifs similaires.

Cheffe au cube

Quelques mois plus tard, Nathalie Georges gravira un nouvel échelon, en étant propulsée à la tête du service des politiques macroéconomiques et des affaires européennes. Trois sous-directeurs et un sous-directeur adjoint lui rendent compte tandis que dix bureaux sont placés sous sa responsabilité, soit une centaine d’agents. La voilà devenue « manager de managers de managers ».

Son rôle consiste avant tout à assurer la traduction des priorités gouvernementales en travaux techniques réalisables. Si elle demeure garante de la qualité des analyses produites par son service, la validation scientifique et économique est désormais largement assurée en amont par les sous-directeurs. Son intervention porte davantage sur l'identification des sujets émergents, la définition des priorités de travail et l'organisation des moyens nécessaires pour répondre aux demandes du cabinet ministériel.

Cette proximité avec la décision politique rythme désormais son quotidien. Présente chaque jour au cabinet du ministre de l'Économie et des Finances, elle participe à la préparation des dossiers stratégiques et rencontre le ministre environ deux fois par semaine afin de préparer les arbitrages économiques. Elle est également amenée à remplacer le directeur général du Trésor, Bertrand Dumont, dans certaines réunions. Ses responsabilités prennent également une dimension internationale importante, entretenant fréquemment des échanges bilatéraux avec ses homologues des principaux États membres de l'Union européenne. Nathalie Georges met également en avant une mission moins visible mais essentielle : la préservation de la mémoire institutionnelle. « Je mets mon expérience au service des équipes plus jeunes, que l’on recrute pour beaucoup en début de carrière. Cette continuité permet d'éviter de réinventer la roue lorsque nous sommes confrontés à un choc », souligne-t-elle.

Les modèles font faux bond

Un an après son arrivée à la tête du service, les agents du Trésor sont pris dans une tempête médiatique en lien avec le dérapage budgétaire. Le déficit public fut sensiblement plus élevé que prévu en 2023 et 2024 en partie à cause d’un scénario macroéconomique réalisé dont la composition a été différente de celui escompté par Bercy. « On a eu du mal à appréhender en temps réel les conséquences des bouleversements économiques mais un peu comme tout le monde. Le point positif est que cela nous enseigne l’humilité », déclare-t-elle.

« L’économie française a été confrontée en très peu de temps à une succession de chocs majeurs : la crise sanitaire liée au Covid-19, les perturbations des chaînes de valeur consécutives à la reprise, puis les effets liés à l’inflation et aux bouleversements géopolitiques », pointe-t-elle. « Aussi, il n’est pas très surprenant que les instruments traditionnels de prévisions, qui sont calibrés sur le passé observé, s’en soient trouvés moins efficaces », juge Nathalie Georges, qui rapporte que cet épisode a été douloureux à vivre au Trésor où l’on « s’investit beaucoup ».

D’après un rapport de l’Inspection générale des finances (IGF) portant sur la seule année 2023, les éléments à la main de l’administration (modèles utilisés, hypothèses formulées ou encore exploitation de données disponibles) ont représenté 20 % de l’écart de prévision.

C’est safe

Bouleversements géopolitiques obligent, ces derniers mois, les équipes de Nathalie Georges ont été conduites à se saisir d’une thématique revenue sur le devant de la scène en Europe : la défense. L’an dernier, Bruxelles a lancé le programme SAFE, un instrument permettant à la Commission européenne d’accorder jusqu’à 150 milliards d’euros de prêts aux États membres souhaitant renforcer leurs capacités militaires. Afin de favoriser les économies d’échelle, l’interopérabilité des équipements et la consolidation de la base industrielle et technologique de défense européenne (BITD), ces financements sont conditionnés à des achats conjoints associant au moins deux États participants.

Intéressée par le dispositif, la France a demandé d’y avoir accès. Si la négociation a été menée par le ministère des Armées, le service de Nathalie Georges a apporté un appui actif sur le volet financier. « La France était en soutien de l’instrument notamment en ce qu’il acte des éléments de préférence européenne (part de composants UE/AELE/UA supérieure à 65% et autorité de conception européenne pour les systèmes complexes) et qu’il encourage des projets d’acquisitions en commun dans le secteur de la défense », nous explique-t-elle. La France, qui va se voir verser 15,1 milliards d’euros au titre de SAFE, n’a pas d’intérêt financier à recourir à ce prêt puisqu’elle s’endette directement sur les marchés à peu près au même coût que la Commission européenne. L’intérêt de SAFE est surtout industriel. En finançant davantage d’achats de défense en Europe, l’instrument augmente les volumes de commandes auxquels la BITD française peut prétendre.

Celle dont le département s’attelle actuellement à mettre sur pied, entre autres, le scénario macroéconomique sous-jacent au projet de loi de finances (PLF) pour 2027, qui sera présenté en Conseil des ministres fin septembre, se verrait bien un jour évoluer dans le réseau diplomatique du Trésor à l’étranger. Une expérience dans le secteur privé ne lui paraît pas davantage à exclure. «C'est compliqué de prendre conscience de ce qu'on sait faire d'autre et, parmi ce qu'on sait faire, de ce qui peut être utile à un autre type d'employeur, qu'il soit public ou privé d'ailleurs », estime-t-elle. « Le monde est grand, pour le moment mes envies ne sont pas très précises », souligne Nathalie Georges.