Dérapage budgétaire : les économistes mandatés par Bercy livrent de premières recommandations / Des pistes pour limiter le risque d'erreur de prévision

Bercy a des pistes pour améliorer ses prévisions de finances publiques. Le comité scientifique qu’il avait réuni à l’automne dernier en réponse au dérapage budgétaire des années 2023 et 2024 vient de livrer ses conclusions provisoires à la suite d’un audit portant notamment sur les méthodes de prévisions de l’administration. Pour mémoire ce comité est composé de Laurent Bach, professeur à l’Essec et chercheur à l’Institut des politiques publiques, François Ecalle, conseiller maître honoraire à la Cour des comptes, président de Fipeco et ex-membre du Haut conseil des finances publiques (HCFP), Olivier Garnier, directeur général des statistiques, des études et des relations internationales de la Banque de France, Xavier Jaravel, professeur à la London School of Economics (LSE) et membre du Conseil d’analyse économique (CAE), Camille Landais, président délégué du CAE et professeur à LSE, Valérie Plagnol, présidente du Cercle des épargnants, ancienne membre du HCFP et commissaire à la Commission de régulation de l’énergie (CRE), Xavier Ragot, président de l’OFCE et membre du CAE, Ludovic Subran, chef économiste et CIO du groupe Allianz ainsi que Jean-Luc Tavernier, directeur général de l’Insee.

Le déficit public aurait dû atteindre 4,4 % du Produit intérieur brut (PIB) en 2024, il devrait finalement s’afficher à 6 %. Cet écart s’élevant à près de cinquante milliards d’euros est principalement le fait de recettes qui se sont avérées bien moins élevées qu’attendu. Techniquement, l’élasticité des prélèvements obligatoires (PO) au PIB fut plus faible que ne l’escomptaient les modèles de Bercy. Alors que spontanément (hors mesures nouvelles), les prélèvements obligatoires progressent chaque année, en moyenne, aussi vite que le PIB nominal, ce fut loin d’être le cas en 2023 et en 2024. Pour 2023, Bercy avait prévu un chiffre inférieur à 1 après la surprise à la hausse en 2022 (1,4) mais il était trop optimiste (elle s’est élevée à 0,4 contre 0,6 escompté) et une surestimation a encore été enregistrée pour 2024.

En conséquence, les neuf économistes se sont attardés sur la façon dont Bercy pouvait améliorer ses prévisions en matière de recettes. Ainsi, concernant l’IS, ils recommandent d’identifier quelques entreprises importantes, soit parce qu’elles contribuent significativement à l’IS, soit car représentatives, afin de suivre plus précisément les origines des variations d’acompte d’IS (le cinquième acompte avait été très mal anticipé en 2023). "Cela est particulièrement facile pour les entreprises où l’État est actionnaire. Un meilleur suivi d’EDF, ou d’autres groupes dans le portefeuille de l’APE, demande une meilleure coordination entre la direction générale du Trésor (DGT), l’Agence des participations de l’Etat (APE) et la direction générale des finances publiques (DGFiP)", relèvent-ils.

Par ailleurs, "le suivi devrait chercher à mieux tenir compte des non-linéarités les plus aisément prévisibles comme les déficits reportables". En 2023, le découplage entre la croissance de l’excédent brut d’exploitation (EBE) des entreprises et celle de leur bénéfice fiscal avait surpris l’exécutif. Un rapport de l’Inspection générale des finances (IGF) avait pointé que la hausse de l’EBE de 84 milliards d’euros enregistrée en 2023 s’expliquait pour moitié par l’augmentation de celui d’EDF. Or, le rapport de l’IGF avait rappelé qu’il était prévisible que l’IS associé à cette entreprise soit proche de zéro compte tenu du déficit enregistré en 2022 et des publications financières infra-annuelles.

"Pour un sous-ensemble d’entreprises, demander une prévision de leur bénéfice fiscal en France (pas leur bénéfice mondial consolidé) avec les deux derniers acomptes (septembre et décembre) en leur faisant comprendre que cette prévision ne les engage en rien du point de vue fiscal pour ce qui est de l’acompte de septembre", expliquent les économistes.

Le rendement de la TVA et celui de l’impôt sur le revenu ont aussi déçu ces deux dernières années. Sur la première, ils jugent qu’il faudrait "intégrer dans le modèle de TVA théorique de la DGT un rôle pour la valeur des importations, qui font déjà l’objet de prévisions macro par ailleurs et qui contribuent fortement à la variation des assiettes taxables en cas d’inflation/désinflation importée". Par ailleurs, il leur apparaît important de suivre régulièrement, à partir des déclarations CA3 et CA3G, le stock agrégé de créances TVA exigibles par les entreprises et l’évolution du taux de remboursement de ces créances.

Pour ce qui concerne l’IR, en période d’inflation élevée, il faudrait "utiliser les outils de microsimulation afin d’identifier les effets budgétaires de l’indexation du barème sur l’inflation quand les revenus en euros courants augmentent à un rythme différent de l’inflation".

Le comité s’est également arrêté sur les prévisions des dépenses. En effet, si celles de l’Etat ont été tenues, celles des collectivités locales se sont avérées sensiblement supérieures à la prévision, surtout en 2024. Jerôme Fournel, à l’époque patron de la DGFiP, avait reconnu que cela aurait pu être anticipé. Les neuf économistes jugent nécessaire, entre autres, d’améliorer la prévision des dépenses inscrite dans le rapport économique social et financier (document associé au PLF) pour l’année N + 1 en tenant compte "du niveau de trésorerie accumulée et des recettes fiscales locales, en prêtant plus d’attention à l’analyse des budgets et en interrogeant un échantillon de collectivités".

"Les travaux du comité scientifique appuyés par les agents de mon ministère font émerger des axes d’amélioration essentiels dont nous tiendrons compte dans notre plan d’action présenté le 3 mars prochain", a déclaré Eric Lombard, ministre de l’Economie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique.