Pauvreté : l'Etat empile les mesures / La Cour des comptes questionne la stratégie

Beaucoup d’initiatives, peu de cap. En 2023, la pauvreté concernait 15,4 % de la population française, un taux inférieur à la moyenne européenne. Ce niveau, encore élevé, justifierait une politique volontariste, structurée et coordonnée. Pourtant, selon la Cour des comptes, les politiques publiques menées dans ce domaine souffriraient de plusieurs faiblesses majeures : absence de stratégie unifiée, multiplication des dispositifs, pilotage dispersé et manque d’évaluation des résultats.

La Stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté (SNPLP), lancée en 2018, aurait constitué une première tentative de structuration. Elle visait notamment à soutenir les enfants et les jeunes, et à favoriser l’insertion par l’emploi. Mais dans un rapport, la Cour estime qu’elle n’aurait jamais permis de couvrir l’ensemble de l’action publique contre la pauvreté. Certaines dimensions essentielles, comme la politique du logement ou les mesures sociales issues des crises des Gilets jaunes et de la pandémie, en auraient été exclues. L’ambition d’un revenu universel d’activité, pourtant annoncée comme une réforme structurante, n’aurait pas non plus été concrétisée.

Fin 2023, la SNPLP a été remplacée par le Pacte des solidarités, présenté comme une nouvelle impulsion. Mais là encore, selon la Cour, il ne s’agirait pas d’une véritable stratégie nationale. Ce pacte regrouperait 25 mesures, dont beaucoup préexistaient déjà, et il serait davantage un outil d’accompagnement des grandes réformes gouvernementales (comme la "solidarité à la source" ou la transformation du RSA) qu’un programme d’ensemble. L’absence de priorités claires, de hiérarchisation des objectifs et de coordination globale entre les acteurs rendrait sa mise en œuvre peu lisible.

La gouvernance de cette politique poserait également problème. L’organisation serait à la fois complexe et peu opérante, impliquant une pluralité d’acteurs : collectivités locales, sécurité sociale, associations, services déconcentrés de l’État. Pour tenter d’assurer une cohérence territoriale, l’État aurait mis en place des conventions d’appui à la lutte contre la pauvreté et à l’accès à l’emploi (Calpae) entre 2019 et 2023. Celles-ci, cofinancées avec les départements, associaient des mesures socles communes à des initiatives locales. Mais les bilans disponibles montreraient, selon la Cour, des difficultés à atteindre les objectifs fixés, et l’effet réel des financements engagés – plus de 650 millions d’euros sur cinq ans – ne pourrait être clairement établi.

À partir de 2024, ces conventions auraient été remplacées par de nouveaux contrats locaux, qui abandonneraient le principe des mesures socles communes. Cette évolution, toujours selon la Cour, accentuerait les disparités territoriales et nuirait à la cohérence d’ensemble. En parallèle, la multiplication des dispositifs dans le champ social - insertion des bénéficiaires du RSA, protection de l’enfance - mobiliserait les mêmes services administratifs, sans moyens supplémentaires, ce qui aurait affaibli leur capacité d’action et réduit la lisibilité de la politique menée.

Le pilotage national fait également l’objet de critiques. Depuis 2018, la coordination est assurée par une délégation interministérielle, composée d’une petite équipe, et relayée en région par des commissaires à la lutte contre la pauvreté. La Cour considère que ce choix pouvait se justifier à la phase de lancement. Mais en phase de mise en œuvre, cette organisation ad hoc, extérieure aux circuits classiques de l’administration centrale, manquerait des leviers nécessaires pour piloter efficacement les politiques. Elle recommande donc de confier cette fonction aux directions de droit commun, notamment aux directions départementales de l’emploi, du travail et des solidarités (DDETS), et de reconfigurer le rôle des commissaires régionaux pour qu’ils soutiennent mieux les services de terrain.

Mais l’un des constats les plus préoccupants concernerait le déficit d’évaluation. Le comité chargé d’évaluer la stratégie, placé auprès de France Stratégie, n’aurait pas pu suivre l’exécution des mesures dans leur ensemble, notamment en raison du manque de traçabilité budgétaire. Quant à l’évaluation de l’impact des nouvelles politiques sur la pauvreté, elle n’aurait tout simplement pas pu être menée. La Cour considère qu’il serait indispensable de systématiser l’évaluation des mesures, en s’appuyant notamment sur les travaux académiques, afin d’objectiver les résultats et de mieux orienter les choix publics.