Commande publique : un géant endormi / Il peine à soutenir l’industrie et l’innovation en France

La commande publique peine à jouer pleinement son rôle de stimulateur de croissance industrielle et d’innovation. C’est ce que soutiennent les conclusions d’une commission d’enquête sénatoriale dirigée par Danny Wattebled (Les Indépendants - République et Territoires). En effet, malgré son poids à 14 % du Produit intérieur brut (PIB), ce marché reste marqué par une fragmentation des acteurs et un manque de pilotage stratégique, freinant son potentiel d’impact économique.

La gestion éclatée des achats publics - souvent assurée par des directions agissant en silo - empêche la mise en œuvre d’une politique cohérente à long terme. Cette gouvernance défaillante génère des surcoûts et des inefficiences. Selon le rapport, réorienter la commande publique est indispensable pour favoriser la relance industrielle et renforcer la souveraineté économique et technologique de la France.

Une vulnérabilité majeure concerne la commande publique numérique. La France reste fortement dépendante de fournisseurs étrangers, notamment américains. Le Health Data Hub, hébergé depuis 2019 sur les serveurs de Microsoft Azure, illustre cette dépendance qui comporte des risques économiques et géopolitiques non négligeables. Le rapport souligne que cette situation se traduit par des coûts financiers importants, comme en témoigne la police nationale, contrainte de dépenser plusieurs millions d’euros pour migrer vers Windows 11, alors que la gendarmerie privilégie des solutions open source plus économiques. Par ailleurs, le rôle de l’Ugap, principal centralisateur des achats informatiques, est critiqué pour son manque de stratégie, ce qui freine le développement d’une commande publique plus souveraine. Tant et si bien que la commission recommande notamment de rattacher cette structure au ministère de la Souveraineté industrielle et numérique, afin d’en faire un levier efficace de souveraineté technologique.

Sur le plan économique, la commande publique favorise majoritairement les grands groupes, au détriment des PME et start-ups, pourtant sources cruciales d’innovation et d’emplois. En 2022, ces jeunes entreprises ne captaient qu’une part limitée des marchés publics - environ 1,75 milliard d’euros. Cette situation s’explique par la complexité des procédures, des seuils minimaux de chiffre d’affaires élevés, ainsi qu’une faible connaissance des dispositifs dédiés à l’achat innovant. Pour y remédier, le rapport propose de simplifier les conditions d’accès : relever les seuils de dispense de publicité pour les achats innovants, clarifier juridiquement les critères d’innovation, et améliorer la visibilité des opportunités pour les PME et start-ups.

Par ailleurs, les lourdeurs juridiques et la rigidité des procédures freinent la compétitivité des acteurs sur ce marché. Le rapport recommande de supprimer la procédure adaptée, non exigée par le droit européen, et d’étendre la possibilité de négociation jusqu’aux seuils européens afin de fluidifier les échanges et encourager la concurrence. La réduction des doubles publications obligatoires, très contraignantes pour les acheteurs, est également préconisée.

Pour sécuriser les processus, l’instauration d’un "passeport commande publique" certifiant la conformité des entreprises est envisagée, ce qui faciliterait leur sélection et limiterait les risques financiers. La simplification des procédures en cas de défaillance des titulaires, ainsi que l’autorisation des variantes dans les offres, sont considérées comme des leviers importants pour dynamiser ce marché.

La formation des acteurs de la commande publique, notamment des élus et agents publics siégeant dans les commissions d’appel d’offres, est un autre point clé. La peur du risque pénal demeure un frein à des prises de décision, alors qu’une meilleure maîtrise des enjeux économiques et juridiques est indispensable pour faire des choix éclairés. Le rapport appelle à une réforme juridique protégeant les agents publics agissant de bonne foi dans des contextes d’urgence, afin de libérer l’innovation dans les marchés publics.

Enfin, la collecte et l’exploitation des données économiques issues des marchés publics doivent être renforcées. Pour permettre un pilotage fin et une évaluation rigoureuse de leur impact économique, la commission propose notamment d’abaisser le seuil de déclaration des marchés à 1 euro, afin d’avoir une vision exhaustive et en temps réel des flux.