Déficit et critères de Maastricht : la Commission fait sa mue

Si Didier Migaud a une fois encore souligné que les objectif de croissance et de déficit de la France pour l'an prochain étaient trop ambitieux (1,5% de hausse contre un consensus à 1,2% et 2,7% de déficit visé contre 2,9%) dans l'avis du Haut Conseil des finances publiques rendu ce matin, la Commission européenne s'est pour une fois montrée satisfaite du PLF 2017 présenté par le gouvernement français. Elle en a ainsi validé les grandes orientations cette semaine, lors de la publication de son "autumn statement". Et a par la même occasion publié une communication adressée à l'ensemble des autres institutions européennes dont le titre, "Pour une orientation positive de la politique budgétaire de la zone euro", annonce clairement un changement de ton au sein de l'institution, traditionnelle défenseur du respect des critères de Maastricht à tout prix. "L'Europe a besoin de réaliser sa transition économique et sociale. (...) Pour cela, la Commission recommande une politique fiscale positive pour soutenir la reprise et la politique menée par la BCE, qui ne devrait pas assurer le fardeau du redémarrage de la croissance toute seule", a ainsi justifié la Commission dans un communiqué publié mercredi.

Après avoir reconnu en guise d'introduction que la période 2011-2013 avait été marquée par une orientation budgétaire au contraire restrictive et jugée "nécessaire" pour préserver la stabilité financière du Vieux Continent, l'exécutif bruxellois admet les "limites de son cadre budgétaire". Celui-ci en effet ne constitue d'une part que des recommandations ne permettant pas de gérer directement les budgets de chaque Etat, et ne comporte par ailleurs qu'un volet restrictif destiné à empêcher l'apparition de déficit excessif, mais aucun mécanisme pour les Etats en excédent budgétaire pour les inciter à mener des politiques de dépenses plus ambitieuses. Une petite phrase directement adressée à l'Allemagne, qui a affiché au premier semestre 2016 un excédent de 18,5 milliard d'euros, représentant 1,2% de son PIB. Et les commissaires d'ajouter d'ailleurs qu'une "orientation budgétaire 'positive' renvoie à la qualité de la composition de l’ajustement, en termes de répartition des efforts entre les pays." Selon eux, la situation actuelle de l'UE est sous optimale, l'agrégat budgétaire dissimulant une répartition budgétaire très inégale entre les Etats, ne relevant pas "du bon sens économique au regard de la zone euro". Les commissaires recommandent donc une approche plus collective de l'équilibre budgétaire afin d'éviter que tous les Etats ne soient perdants.

Plusieurs facteurs expliquent ce changement de ton au sein de la Commission et cette soudaine prise de conscience de règles de Maastricht peut être trop inflexibles par rapport à la réalité économique et au contexte géopolitique. L'exécutif cite tout d'abord un potentiel de croissance en zone euro réduit de moitié par rapport à avant crise, nécessitant donc ce changement d'orientation budgétaire, "positif", censé davantage encourager la reprise économique du Vieux Continent. Mais la Commission cite également à plusieurs reprises "de nouvelles sources d'incertitude (...) avec le résultat du référendum britannique sur l'appartenance du pays à l'UE et d'autres événements géopolitiques". Selon les équipes de Saxo Bank, ces événements évoqués par Bruxelles et la publication de cette communication traduisent clairement l'inquiétude des commissaires concernant "la montée du populisme européen" et la potentielle émergence "de mini Trump". Afin d'éviter que le mouvement ne s'amplifie, la Commission "fait sa mue", "en plaidant pour de la relance budgétaire", explique ainsi Saxo Bank dans une note ce matin.

Le tout est de savoir dans quelles proportions les Etats européens pourront mener des politiques fiscales expansionnistes, sans pour autant totalement remettre en cause le cadre juridique historique instauré par la Commission lors de Maastricht. Et sur ce sujet, Bruxelles semble encore hésitante : une expansion budgétaire de 0,3% constituerait selon la Commission "la limite inférieure de la fourchette", mais risque de ne pas être "suffisamment ambitieuse" notamment parce que les estimations d'écarts de production sont très incertaines. A contrario une expansion budgétaire de 0,8%, toujours à l'échelle de l'UE, constituerait la limite supérieure, et permettrait de résorber l'écart de production dès 2017. Une chose est certaine, si tous les Etats de l'UE respectent pleinement les recommandations de la Commission publiées cette semaine, l'orientation budgétaire de la zone euro en 2017 sera "restrictive", estime Bruxelles.

Malgré ce constat assez paradoxal donc de recommandations finalement contre productives pour la croissance de la zone euro, les commissaires restent prudents. Et estiment que le changement de paradigme vers une orientation budgétaire "plus positive" se heurte au cadre juridique de la zone euro et notamment au fonctionnement même du cadre de surveillance des budget européens par la Commission. Par ailleurs Bruxelles rappelle tout de même la nécessité de garantir la viabilité des finances publiques des Etats à moyen et long terme et donc d'éviter un emballement des dépenses publiques.

Mais l'exécutif européen semble tout de même prêt au compromis, ce qui traduit clairement une évolution de son idéologie : "des arbitrages sont possibles pour ces deux séries de contraintes (juridiques et économiques), et relèvent en définitive d'une appréciation politique", expliquent ainsi les experts. Qui tranchent in fine pour plus de flexibilité, soulignant que les difficulté budgétaires de la zone euro se sont "sensiblement atténuées depuis le pic de la crise, ne constituant plus "une source de risques majeure pour la zone euro dans son ensemble". Et Bruxelles de souligner que l'endettement des Etats est en train de diminuer (mais reste très élevé dans 7 Etats dont la France), et que le déficit public agrégé de la zone euro est passé de 6% du PIB en 2010 à moins de 2% en 2016, et devrait continuer de baisser.

Cette communication, qui devrait être discutée au sein des différentes institutions européennes dans les prochains mois, est en tous cas un changement de cap majeur de la part de l'exécutif européen. La commission semble en effet avoir pris conscience après le vote sur le Brexit et la montée en puissance des partis politique europhobes, qu'il était temps d'assouplir et d'adapter ses règles budgétaires au contexte économique et politique de la zone euro, davantage considérée dans son ensemble qu'Etat par Etat.