La France réussira-t-elle un jour à réduire ses dépenses publiques ?

La Commission européenne l'a rappelé mercredi, si la France est sortie de la procédure de déficit excessif après dix années passées dans le viseur de Bruxelles, elle a encore beaucoup d'efforts à faire pour assainir ses finances publiques et notamment réduire le poids des dépenses de l'Etat. Ainsi, le montant des débours publics a atteint 56,4% du PIB l'an passé, a souligné Bruxelles il y a deux jours, soit le niveau le plus élevé des pays de l'UE (et de 10 points supérieur à la moyenne des pays de l'Union). Une situation que les deux derniers gouvernements ont essayé de résoudre, sans vraiment de solution radicale ni de résultat satisfaisant (le ratio structurel de dépenses publiques est resté stable entre 2012 et 2017 et a légèrement baissé depuis 2013, seulement si on exclut le CICE des dépenses), contrairement à certains voisins européens, qui se sont engagés dans une cure d'austérité drastique.

Fort de ce constat, France Stratégie a dévoilé hier soir une étude dans laquelle elle tente de donner un objectif de réduction raisonnable mais efficace pour rétablir la soutenabilité de la dette française, détaillant du même coup les moyens d'y parvenir vraiment et les méthodes adoptées par les autres Etats de l'UE pour réduire leurs dépenses. "Dans le cas de la France, de nombreux rapports et études mettent en évidence que malgré des dépenses publiques plus importantes que chez nos voisins, notre pays n'obtient pas de meilleurs résultats pour beaucoup de politiques publiques, voire en obtient de moins bons", commentent ainsi Vincent Aussilloux et Christophe Gouardo, du département Economie de France Stratégie. Qui ajoutent que l'Hexagone est par ailleurs confronté à un effritement de l'acceptabilité sociale de son niveau de prélèvements obligatoires et que s'il réalisait des ajustement plus soutenus, il disposerait de davantage de marge de manoeuvre pour baisser ces prélèvements. 

Comment donc parvenir enfin à réduire les dépenses de l'Etat ? Pour définir une telle stratégie, les économistes rappellent qu'il convient de répondre à deux questions : quel est l'objectif visé à terme et quel est le rythme de l'ajustement vers cet objectif. Si, selon les auteurs, la question du rythme dépend essentiellement de la prise en compte de l'environnement conjoncturel (il est moins préjudiciable de baisser les dépenses en période d'expansion), celle de l'objectif fixé et donc des économies à réaliser est un exercice plus périlleux. La seule règle en la matière que mentionne le Pacte de stabilité et de croissance est le plafonnement des dépenses publiques, mais sans donner le point d'arrivée souhaitable. Et Bruxelles précise que le plafond peut être dépassé s'il est compensé par des recettes supplémentaires !

Les deux économistes ont donc étudié le niveau de recette publiques sur PIB en 2022 pour le quart des pays de l'UE affichant les ratios les plus élevés, afin de donner une idée de la situation de la France par rapport à ses voisins. "L'écart avec la France dont le ratio est d'environ 52% en 2017, est de l'ordre de 4 points de PIB en moyenne", affirment les auteurs. Si l'Hexagone souhaite diviser par deux l'écart entre le taux de recettes publiques en vigueur aujourd'hui en France et la moyenne de celui projeté par ce groupe de pays sur une période de cinq ans, tout en revenant au niveau d'endettement qui prévalait en 2012 (autour de 90% du PIB), il faudra baisser de l'ordre de 3 points de PIB les dépenses publiques structurelles. Un tel scénario permettrait à la dette publique française de revenir enfin sur une trajectoire descendante sur le long terme, soulignent les chercheurs. 

Point rassurant d'un cas de figure : d'autres pays l'ont déjà fait auparavant. "Un ajustement structurel des dépenses publiques de 2 à 3 points de PIB sur cinq ans n'a rien d'exceptionnel", affirment ainsi les auteurs. Et pas seulement pendant la crise de la dette. Les pays scandinaves sont ainsi passés par là dans les années 1990, l'Allemagne entre 2003 et 2007 et bien d'autres encore en UE.

Dans le détail, les pays d'Europe centrale qui sont parvenus à réduire leurs dépenses de 3 points en 5 ans (Bulgarie, Hongrie, Lituanie, Roumanie, Slovaquie, Slovénie, Pologne) à la fin des années 1990, ont bénéficié par ailleurs de conditions conjoncturelles exceptionnellement bonnes, qui ont beaucoup facilité leur ajustement et ne constituent donc pas forcément un bon modèle pour la France, alors que la croissance n'a pas dépassé les 2% depuis 10 ans. A la différence de ce premier groupe de pays, les Etats du sud de la zone euro ont eux été contraints de réaliser des ajustements, dans le cadre de programmes d'assistance financière et d'une dégradation conjoncturelle, à partir de 2011. L'Espagne a ainsi réalisé plus de 5 points de PIB d'ajustement structurel pour seulement 0,7 point de baisse du ratio de dépenses, et la Grèce de 9 points d'ajustement en 3 ans pour une diminution de seulement 2,7 points de PIB du ratio de dépense. Ces Etats ont alors réalisé leur ajustement grâce à une baisse de leur masse salariale et un recul de l'investissement public. Mais, selon les chercheurs, ils ne constituent pas un exemple pertinent pour la France, qui doit réaliser un ajustement en temps normal (et non en période de crise) et dont l'économie est beaucoup plus grande.

Reste le cas des pays nordiques donc et notamment la Suède et la Finlande, qui ont chacun réalisé une baisse de leur ratio de dépenses de 7 points en 5 ans, entre 1996 et 2001. Pour ce faire, la Suède a notamment réformé en profondeur son système de protection sociale et de retraites, tandis que la Finlande a transformé son système de transferts sociaux. "Dans les deux cas, au-delà des mesures de politiques publiques visant à baisser le niveau de dépenses, l'ajustement a été soutenu par une transformation des procédures budgétaires", notent les économistes. 

Les exemples de ces pays très différents de la France, ont le mérite de souligner trois éléments, facilitant l'ajustement budgétaire d'un Etat : tout d'abord, ils ont fait porter une part substantielle de leurs ajustements sur la masse salariale publique et sur les transferts sociaux. Ensuite, les ajustements les plus importants, intervenus dans les pays nordiques, se sont accompagnés de réformes touchant les procédures budgétaires elles-mêmes (introduction de plafonds de dépenses sur une période donnée, mise en place d'un mécanisme liant évolution des dépenses à celle du PIB...). Enfin, baisser structurellement les dépenses de 2 ou 3 points de PIB n'a rien d'insurmontable. "Tous les pays européens y sont parvenus au moins une fois au cours des vingt dernières années", concluent les chercheurs. Un message que le cabinet du Premier ministre, dont dépend l'organisme de réflexion, ne devrait pas manquer d'écouter.